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规范性文件，是各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类，因其内容具有约束和规范人们行为的性质，故名称为规范性文件。以下是本站小编为大家带来的党内规范性文件的概念、属性、定位 3篇，希望能帮助到大家!党内规范性文件的概念、属性、定位·1
“党内法规制度建设理论研讨会”议程
会议时间：6月15日全天
会议地点：上海社会科学院淮海中路总部101会议室
第一单元 开幕式(9:00~9:35)
主持人：彭辉 副研究员 上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心秘书长
1.主持人介绍与会嘉宾
2.主办方致辞
叶必丰研究员 上海社会科学院法学研究所所长
潘牧天教授 上海政法学院党委副书记
3.简介上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心
刘长秋研究员 上海社会科学院法学研究所
拍照、茶歇(9:35~9:50)：法学所会议室(432房间)
第二单元(9:50~10:35)
主题报告
主持人：章志远(华东政法大学党内法规研究中心常务副主任、教授)
国内党内法规研究现状与趋势的思考
王伟国(中国法学会党内法规研究中心主任)
与谈人：邹东升(西南政法大学政治与公共管理学院副院长、教授)
第三单元 新时代的依规治党问题(10:35~11:50)
主题发言
主持人：莫 欣(中共上海市委办公厅法规处副处长)
1.党的领导与中国法治特色理论的生成
欧爱民(湘潭大学法学院副院长)
2.新时代党内法规制度建设问题的几点思考
徐俊锋 (上海政法学院马克思主义学院教授)
3.党内法规实施评估的相关问题探讨
王建芹(中国政法大学法学院教授)
4.党内规范性文件的概念、属性、定位
王 婵(山东农业大学讲师)
与谈人：
董立人(河南省委党校公共管理部主任、教授)
李 军(新疆党内法规研究中心主任、新疆大学教授)
第四单元 党内法规与国家法的关系问题(13:10~14:00)
主题发言
主持人：赵运峰(《上海政法学院学报》常务副主编、教授)
欧爱民(湘潭大学法学院副院长、教授)
1.论党内法规与国家法律的关系
李 军(新疆党内法规研究中心主任)
2.党内法规与国家法律协同机制新探
马金祥(共青团中央青运史档案馆助理研究员)
3.类型化思维中的党规与国法效力关系
蒋清华(中南大学法学院讲师)
与谈人：
伍华军(武汉大学党内法规研究中心秘书长、副教授)
第五单元 党内法规立规问题
(14:00~15:05)
主题发言
主持人：潘晓岚(北大法律信息网法规中心主任)
叶祝弟(《探索与争鸣》杂志主编)
1.构建党内法规制定质量保障体系
段占朝(上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心副秘书长)
2.通过制定技术规范完善党内法规的路径分析
周 航(武汉大学博士研究生)
3. 党内法规党言党语与法言法语的界分与融合——基于《纪律处分条例》的三次修订
邹东升(西南政法大学政治与公共管理学院副院长、教授)
4.制定《党与国家机关关系基本准则》 推进依法执政的实现
石文龙(上海师范大学法政学院教授)
与谈人：
邓少岭(上海社会科学院法学研究所副研究员)
茶歇(15:05~15:25)
第六单元 党内法规的制度实践问题(15:25~16:35)
主题发言
主持人：王宗正(温州大学法学院院长、教授)
张东红(山西省临汾市政法委常务副书记)
1.监察体系重构视野下的国家监察委职能研究
彭 辉(上海社会科学院法学研究所副研究员)
2.党内法规监督检查制度探析
陈一远(山东大学马克主义学院助理研究员)
3.新时代党的农村基层组织制度建设的创新与实践
——以两部《中国共产党农村基层组织工作条例》比较为中心
赵海全(中国政法大学马克思主义学院讲师)
4.党内法规制度的基础实践——以南东街道为例
姚恒衡(上海市黄浦区南京东路街道党工委副书记)
与谈人：
程维荣(上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心副主任)
第七单元 党内法规制度执行及其他相关议题(16：35~17:40)
主题发言
主持人：王建芹(中国政法大学法学院教授，党内法规研究中心主任)
徐俊锋(上海政法学院马克思主义学院党委书记、教授)
1.党内法规制度执行力问题研究——以意识形态工作相关规定为中心
肖 晋(中国浦东干部学院副教授)
2.推进依规治党深入人心——提升党内法规制度执行力的举措分析
金成波(中共中央党校副教授、北京党内法规研究研究副会长兼秘书长)
3.董必武党内法规思想研究
马 彦(上海政法学院校办助理)
与谈人：
王 诚(上海对外贸易大学法学院副教授)
总结(17:40~17:55)
主持人:刘长秋(上海社会科学院法学研究所研究员)
党内规范性文件的概念、属性、定位·2
摘要： 从制度视角来观察和分析政党的运作机制，可以有两个维度:一是政党赖以存在和发展的外在整体性制度环境，例如历史传统与文化，以及特定的政体构造;二是政党内部用以规范党内关系的制度结构。后者的重点在于宣示政党的价值与目标、界定其自身性质和功能、规范其组织和行为等内容。作为无产阶级性质的政党，中国共产党自身的建设尤其注重制度维度，党内法规制度建设是这一维度的最显著表现。“党内法规”的概念是理论思考和实践探索的基础。深入讨论“党内法规”的概念内涵，在比较中厘清其与相关核心概念的边界，认真分析其本质属性与基本特征，在理论上有助于构建党内法规制度研究的逻辑起点与体系结构，在实践中有助于进一步推动党内法规制度的完善和发展。
关键词：党内法规;制度规范;制度属性
引 言
党内法规是中国共产党借以宣示自身价值和目标、明确自身性质和定位、规范组织活动和个体行为的制度形式。在党的建设系统工程中，制度建设是一条红线，贯穿始终。实践不断有新发展，理论不断有新创新，制度探索也不断有新进展。学术界关于“党内法规”、“党内法规制度体系建设”、党规与国法的关系等方面的研究也在逐步走向深入。概念是理论研究的逻辑起点，明确“党内法规”的内涵与边界，在规范意义上使其更具分析性，将有利于人们从知识视角形成一种客观清晰的认知逻辑，有利于深入推进“党内法规”及相关问题的系统研究，有利于观察和分析党内法规制度实践的探索路径，从而为全面从严治党和全面依法治国构建坚实的理论支点。
一 概念合理性的多维认知
“党内法规”是一个老概念，又是一个新概念。说它老，是因为在中国共产党的党内生活中，由来已久，从1938年起到新中国成立后，毛泽东及党内其他领导同志就明确使用过“党规”“党内法规”“党规党法”这些概念。说它新，是因为到20世纪90年代之后，“党内法规”这个概念才经由正式文件被赋予了基本内涵。“党内法规”概念经历了一个提出并逐步丰富和拓展其内涵的认知过程，具有历史合理性;它体现着内容丰富、形式多样、层次清晰的党内法规制度及其建设，具有实践合理性;它有力地推动了中国共产党的自身建设、中国特色社会主义法治建设、社会主义民主政治建设，具有价值合理性。
(一)历史合理性
“党内法规”概念从最初的提出到最终在党内统一为规范的表达，经历了一个认识不断深化和系统化的过程。
1.中共六届六中全会(扩大)上毛泽东同志提出的是“党规”“党的法纪”而不是“党内法规”概念。1938年10月召开的中共六届六中全会(扩大)上，毛泽东同志在《论新阶段》的报告中针对党内存在的严重破坏纪律的行为提出:“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后，就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范”。[1]毛泽东同志使用的是“党规”和“党的法纪”两种提法，而不是“党内法规”。当下研究中之所以有学者认为“党内法规”概念是毛泽东1938年最早提出的，原因是引用文献版本的差异。[2]在这次会议上，刘少奇同志在《党规党法的报告》中指出：“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。” [3]应该说，当时条件下，党内领导层对于用党的法纪、党的纪律严格党内生活是有着高度共识的。
2.新中国成立后，“党内法规”“党规党法”等概念都有使用。1952年，经毛泽东同志审定的《毛泽东选集》(第2卷)出版，《论新阶段》中使用的“党规”概念被修改为“党内法规”，即“除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。[4]邓小平同志则较多地使用“党规党法”的概念，例如1962年他在扩大的中央工作会议上的讲话中指出如民主集中制，惩前毖后、治病救人等，“这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法”。[5]他在1978年党的十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”[6]之后，“党法”“党规”或“党内法规”这类概念又在多次会议和多部党的文件中被明确使用。
3.“党内法规”概念经由党内重要文献确认成为正式的规范表述。“党内法规”具备正式规范性表述，源自1990年印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，文件对什么是党内法规，党内法规重点规范什么内容，以及制定主体和修改程序等都作了明确规定。1992年党的十四大修改的《中国共产党章程》，首次在党内根本大法中确认了“党内法规”的概念，“党内法规”具有了最高的“法定依据”。《中国共产党党内法规制定条例》《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《党的十九大报告》《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》以及中央党内法规制定工作的两个五年规划等重要文献，都统一使用“党内法规”这一概念。“党内法规”最终实现了正式的、统一的、规范的表述。
(二)实践合理性
在革命、建设、改革开放和中国特色社会主义进入新时代的历史进程中，实践不断地提出新问题、新任务，党内法规也就在不断解决实践提出的问题的过程中日益丰富和规范起来了。
1.新民主主义革命时期的制度建设实践。1921年，中国共产党第一次全国代表大会通过了《中国共产党第一个纲领》。这是党的历史上第一个具有党章性质的党内法规。作为党的重要历史文件，第一次在规范形式中确立了党的政治原则和组织原则。1922年，党的二大制定的第一部《中国共产党章程》，成为党的历史上最早具有最高法定依据的党内法规制度。随后党的三大出台了《中国共产党中央执行委员会组织法》(1923年)。基于环境的变化和形势的要求，党的六届六中全会通过的系列“决定”标志着党内法规建设开始受到高度重视。1938年，中共中央政治局决定成立中央规则起草委员会，这是党的历史上首个负责党内法规事务的机构。党的七大之后相继推出了《关于建立报告制度》《关于健全党委制》和《中央关于建立报告制度的补充指示》等文件，为加强党的领导、严格党的纪律提供了制度保障。
2.社会主义建设时期党内法规制度建设。新中国成立后，中国共产党开始了全国范围的执政。到党的八大召开时，党和国家都发生了巨大的变化，执政党的地位也使自身面临着新的考验，因此，“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”。[7]由此，《中共中央关于加强干部管理工作的决定》(1953年)、《中共中央关于处理受刑事处分的共产党员党籍问题的规定》(1954年)、《中央关于今后庆祝党的诞生纪念日的办法的决定》(1953年)、《中央关于党内同志之间的称呼问题的通知》(1965年)等法规的出台适应了当时加强党的领导和执政实践的需要。
3.改革开放以来党内法规建设的新发展。改革开放以来，党内法规制度的建设更加积极主动地配合党和国家工作的大局。党的十二大修改了党章，制定了《中共中央关于任免国家机关领导人必须严格依照法律程序办理的通知》(1984年)、《关于党内政治生活的若干准则》(1980年)、《中国共产党地方组织选举工作条例》(1994年)、《中国共产党党员权利保障条例》(1994/2004年)、《中国共产党发展党员工作细则》(1990/2014年)等党内法规和规范性文件，通过这种方式使执政党可以更快地适应改革开放新形势和新任务的要求。其间，为加强党内法规建设，中央批准成立中共中央办公厅法规室(后独立成立中央办公厅法规局)，承担中央制定党内法规等方面的具体工作。
4.新时代党内法规制度建设的新成就。中国特色社会主义进入新时代，“全面提高党的建设科学化水平”和“全面从严治党”对党内法规制度建设提出了更高的要求。党内法规制度实践也上了一个新的台阶。其一，是将“党内法规制度体系”纳入中国特色社会主义法治体系，“形成完善的党内法规体系”成为全面依法治国总目标的重要内容。[8]其二，相继印发了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》《中国共产党党内法规制定条例》《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022)》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，从全局的角度规划了制度建设的总体框架。制定或修订《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002/2014/2019年)、《中国共产党纪律处分条例》(2015/2018年)、《中国共产党党委(党组)理论学习中心组学习规则》(2017年)等党内法规。其三，出台相关意见，对党内法规进行集中清理、摸清家底。同时，印发《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，强化制度执行力。党的十八大之后的党内法规制度建设，规划、清理、建构和执行都更加有力。
党内法规的实践是随着时代的变迁和解决党自身面临的问题、社会生活提出的实际问题的过程中逐步向前推进的。新民主主义革命时期，毛泽东同志提出“党规”是因为当时党内存在破坏党的纪律的现象;在社会主义建设时期，党的全面执政需要用更明确更规范的党内法规来引导建设和约束自身;改革开放后，需要通过党内法规来重塑党的政治秩序;中国特色社会主义进入新时代，更加需要执政党把政治建设摆在首位，把制度建设贯穿党的建设始终，全面从严治党，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。党内法规的实践本身更好地反映了其作为概念所具有的实质、特征与运作逻辑，以及将其作为核心范畴和分析概念的合理性。
(三)价值合理性
党内法规有利于在大众面前树立起一面高扬执政党理想和价值观的旗帜，展示政党的宗旨和性质;有利于坚持党要管党、全面从严治党、依规治党，实现党的建设科学化;有利于深化全面依法治国的实践，促进社会主义法治体系建设。
1.党内法规是党的理想、宗旨、性质的文本载体和展现方式。通过党内法规，人们可以看到中国共产党是有着远大理想和共同理想的党，是以人民为中心、为人民服务的党，是坚持民主集中制、全面从严要求自己的党。1875年恩格斯在致倍倍尔的信中说：“一般说来，一个政党的正式纲领没有它的实际行动那样重要。但是，一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜，而外界就根据它来判断这个党。”[9]因此，体现在党内法规制度文本中的是党的核心理念、核心价值观的逻辑性表达。党内法规还是政党文明发展程度和发展水平的标识，预示着执政党强大的生命力和前景。党内法规还具有强烈的外部效应，即通过党的建设的规范化、制度化、程序化，通过党的领导干部和广大党员行为的规范，深化政党治理现代化的同时，增强人民群众对中国共产党的支持和认同。
2.党内法规为全面从严治党提供了基本的制度遵循。在复杂的国际国内环境中，我们党清醒地认识到：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”[10]所以，巩固党的执政地位，必须全面从严治党。治国必先治党，治党务必从严。“要健全完善制度，以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系，扎紧党纪党规的笼子”。[11]党内法规是全面从严治党的长远之策、根本之策，意味着党必须依据特定的规则和程序，恪守制度的边界。除了规范党员权利和义务，规范权力结构与运作，更在于形成强有力的组织观念、规矩意识、纪律观念。“只有严明党纪才有政党自身的生命力”。[12]党内法规规范化、科学化、体系化程度的提升，能够确立起全党共同遵循的行为准则，逐步构建严密的制度之笼。
3.党内法规体现了全面依法治国的根本要求，对于实现国家治理现代化具有重要意义。“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。[13]党内法规是当代中国国家治理体系和法治体系的重要组成部分。中国特色社会主义进入新时代，实现全面依法治国必须要尽快健全党内法规制度体系，推动依规治党、制度治党和依法治党一体化建设。坚持以党章为根本构建党内法规制度体系，使党内法规制度与国家法律相衔接，使党内法规制度体系与全面依法治国战略相协调。强化党内法规的针对性，坚持提高党内法规的执行力，通过完善党内法规来推进国家治理体系现代化。
二 概念的内涵与属性
明确和规范“党内法规”概念的内涵，意味着人们对党的制度建设实践的认识从感性阶段进入到了理性阶段，意味着对党内法规实践表面的、片面的、零碎的认识，进入到了内在的、系统的、整体的认识，也意味着这种认识抓住了事物的本质。因此，党内法规概念，既是对已有的知识和认识的总结，又是我们进一步认识和分析党内法规制度建设的工具。
(一)如何界定“党内法规”?
一段时间以来，“党内法规”领域的理论研究者，由于学科背景和经验知识的不同，在理解或界定“党内法规”概念时，存在着一定的差异。有学者主张将“党内法规”定义为：“中国共产党党内法规(党的法规)，是由党的特定主体依照程序制定，体现党的意志和要求，调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系，规范党组织的工作、活动和党员行为，具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。”[14]这个概念将制定主体、程序、规范内容、法规特征和相邻概念关系都一体展示了出来。也有学者指出：“党内法规是有权主体按照规定程序制定与认可的，反映党的统一意志，调整党务关系，规范党务关系主体行为，并由党内强制力保障实施的具有特定外在形式的规则体系。”[15]重点在于从党内法规的内在本质、制定主体、创制方式、制定程序、调整内容、保障手段等方面进行全方位的界定，使概念更具操作性。上述基本上都是在法学专业领域之内根据法学思维路径对“党内法规”进行了界定。虽然有些细微的差异，但大体上都体现出了法的若干基本要素。
思考、研究和讨论“党内法规”问题，有一个基本前提，即形成限定严格的统一概念，否则便无从谈起。概念明确了，才能够准确把握党内法规的实质及其发展规律，推动党内法规制度建设的完善和发展，才能够准确理解和认识国家与政党、政党与人民、政党与政党之间的边界与关系。2019年8月30日中共中央政治局会议审议通过修订后的《中国共产党党内法规制定条例》将“党内法规”定义为：“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[16]修订后的党内法规概念内涵更科学、更完善。其一，明确了党内法规“体现党的统一意志”。从性质上讲，“法”的最重要条件应该是反映相应共同体中全体成员或最大多数成员的意志和利益。党内法规则应是要反映全党的意志和利益。其二，将规范内容由“党组织的工作、活动和党员行为”调整为“党的领导和党的建设活动”，从内容上更为宏观、更具统领性。其三，明确了党内法规的实施保障，即“依靠党的纪律保证实施”，从而将党内法规的强制性和制裁路径更加突出出来。“党内法规”概念体现出了制定主体、调整范围、实施保障和相邻概念关系。从分析性来讲，既可以用来针对制度文本、实践探索和案例的研究，也可以用作分析变量与其他变量建立起逻辑关系，有利于深化对于该领域理论与实践的研究。
当然，党内法规制度建设总是会随着实践的拓展和理论的深化而进步的，关于党内法规的认知也在不断地提升，对党内法规的界定也在不断丰富和完善。例如《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》中提出：“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”[17]如此一来，党内法规的制定主体范围又会有进一步的拓展，以符合党内法规探索的实际。党内法规概念的内涵要保持空间的开放性，为党内法规实践探索和理论思考成果的转化创造条件。
(二)党内法规的属性
1.党内法规具有政治属性。中国共产党是具有崇高政治理想和严明政治纪律的马克思主义政党。讲政治、加强党的政治建设、遵守政治纪律和政治规矩等都是党提出的规约自身的要求。在长期的革命、建设和改革开放实践中，我们党始终高度重视如何更好地维护党的权威，保持党的团结统一，防止由于分歧和分裂给党带来巨大的冲突和伤害。始终高度重视坚守“以人民为中心”的政治价值观内核，不忘建党初心、立党根本、执政基础和力量源泉，坚持党性和人民性相统一，把人民放在心中最高位置。始终高度重视动员和凝聚党内力量，统筹和协调社会力量，坚持问题导向，不断解决中国社会所提出的各种问题和挑战。党内法规为“党要管党、从严治党”提供了根本性的制度保障，确保党能够正确制定纲领和政治路线，用党的纲领、路线和方针政策统一全党的思想和行动，正确处理党内矛盾、解决突出问题，确保全党思想上政治上高度统一、步调一致，为实现党的政治使命和政治目标努力奋斗。
2.党内法规具有法的属性。中国共产党的党内法规，不是一般政党的党内法规。党内法规的这种特殊性是由中国共产党本身的特殊性决定的。《中华人民共和国宪法》明确确立了中国共产党对国家的领导地位。“中国共产党依法领导国家，依法执政所依之‘法’却不仅包括国家法律，而且包括党内法规。党内法规本来是规范中国共产党党内事务的，但是，由于中国共产党在中国的特殊地位，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务”。[18]因此，对执政党的公权力进行规范，把权力关进制度的笼子，不仅要通过国家法律，也应通过党内法规规范其正确行使。同时，党内法规的“法”是党运用法治思维在管党治党方面的制度成果，表明了其与一般性政党制度的差异。另外，“党内法规”具有明确的调整范围，有专门的制定、认可和解释机关，有作为裁判和强制的程序与措施，对国家法所蕴含的基本特征的借用表明了其规范性、权威性与严肃性，有利于实现管党治党、从严治党。
3.党内法规具有制度属性。制度是由规范、规则、惯例等集合而成的稳定结构。这种结构既包括规则，又包括内涵于规则之中的价值观念。因此，制度能够影响组织和成员的行为，也能够解释组织和成员的行为。制度具有权威性，就会促使规范对象考虑其行为是否符合规则，是否做出自觉的选择。随着社会的发展，执政党需要将过去好的经验与做法固定下来，根据新的情况构造制度规范，以适应形势的变化和时代的要求。党内法规制度建设，既体现无产阶级政党建设的内在要求，也是对现实生活所提问题的积极回应，能够为党的建设提供规范依据和制度保障，为党的建设增添新的活力和动力，保证党的建设制度化、规范化、程序化。
(三)党内法规的一般性特征
作为一种制度形式，党内法规主要具有以下几个方面的特征：其一，规范性。党内法规是对党的宗旨、理念和价值观的具体落实，是对党的建设实践形成的成果经验和优良传统的总结与提炼。其表现形式是条文式的制度文本，具体名称表述为党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。其二，统一性。党内法规是经由特定程序制定和颁布施行的，它要调整的对象既包括党的各级组织，也包括全体党员等，因为体现了党的共同意志，对从中央到基层的各级组织、从党的领袖到全体党员来说，都是必须遵守的行为规范，没有组织和个人可以超越、违背党内法规。其三，强制性。党内法规具有普遍的约束力，全体党员和各级组织都要严格遵循。违反党内法规的党员要受到警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等处分;违反党内法规的党组织，则会受到解散或改组的惩戒。其四，稳定性。党内法规一经制定和颁布，便具有了一定期限的持续性。尽管随着时代发展和形势变化，党内法规会相应做出调整，但基本原则、总体框架、重点内容、主要精神等内容是结构性的，不会因个人的好恶而改变，具有稳定性和持久性。
三 概念的边界：比较的视角
概念要在实践中具有可操作性，在理论上具有可分析性，还必须从比较的视野出发，厘清其与相关或相邻概念的边界。将“党内法规”与国家法律、党内制度、党的政策、党内规范性文件等概念区分开来，分析它们的联系、找出它们的差异，才能够真正赋予“党内法规”概念在理论研究中的解释权威，体现其作为概念的科学性、规范性和统一性。
(一)党内法规与国家法律
党内法规和国家法律的关系，是研究党内法规的学者关注和探讨的主要问题之一。目前的研究大致有这样的几种观点：一是党内法规与国家法律，“二者相辅相成，不可替代，不可偏废”，[19]既有一致性也有区别。二是党内法规与国家法律既相互衔接，又有不协调的地方甚至会发生冲突。[20]三是国家法律体系和党内法规体系的建构是中国特色制度化进程中并存的两条路径。[21]
党内法规是不是属于法律范畴?是否要用其他概念来取代党内法规的概念?实际上，党内法规与国家法律的并存是我国法治建设的一个重要特征，二者既有区别又有联系，共同构筑于社会主义法治体系之中，分别在不同的领域、范围发挥调整权力和权利关系的作用。从二者的区别来看，政党不同于国家，党内法规也不同于国家法律。党内法规是党内的制度规范，是中国共产党的自我承诺、自我约束，体现为更高的自我追求，是用来规范党的领导、党的建设活动的。而国家法律是全社会的规矩，产生于人们对于秩序和安全的需求，它调整的是整个社会成员的行为与关系。《中华人民共和国立法法》和《中国共产党党内法规制定条例》也分别就党内法规与国家法律在制定主体、表现形式、制定程序、适用范围、实施保障等方面明确了各自的范围和边界。通俗地讲，“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管”。[22]也就是说，执政党要坚持依法治国、依规治党。从二者的联系来看，党内法规和国家法律都是社会主义法治体系的重要组成部分，共同致力于维护公平和正义、民主和法治。党内法规与国家法律都将宪法奉为最高权威依据，都坚持宪法确立的基本原则，都坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党内法规与国家法律之间还存在着相互衔接和协调的问题。
(二)党内法规与党的规矩
习近平总书记在中纪委十八届五次全会上指出：“我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。”[23]从逻辑关系上，党的规矩是个大概念，它包括三个方面的内容：即以党章为党内总规矩的党内法规，宪法和法律以及传统和惯例。所以，党内法规从属于党的规矩，是党的规矩的重要组成部分。传统和惯例是不成文的规矩，不一定通过规范的法规形式表达，但因为是长期形成和传承的，在管党治党方面的约束性作用也是非常重要的。党的纪律则是党员应当遵守的具有禁止性约束力的行为准则。党内法规和党的纪律有交叉重合的部分。党内法规除了规定党的纪律之外，还规定党员权利和党的组织结构;党的纪律内容比较广泛，并非所有的纪律都由党内法规来规定，有些可以通过党的规范性文件来实施。将宪法法律也明确为党的规矩，体现了执政党的高度自觉，即自觉置于宪法和法律规范之下。
(三)党内法规与党的制度
“制度”概念是比较广延的。我们可以从宏观方面来理解制度，例如社会制度、政治制度、国家制度、政党制度，也可以从微观视角来理解制度，例如会议制度、公示制度。我们可以将党章理解为制度，也可以说基层党组织“三会一课”制度。就“党内法规”和“党的制度”这两个概念来讲，“党的制度”所延展的范围要比“党内法规”宽泛，执政党所坚持和遵循的基本原理和重大原则、各种具体规定和要求等都属于制度范畴。所以，党内法规是党的制度的一个方面。在制定主体方面，“党的制度”的制定主体显然也比“党内法规”的制定主体更具开放性，因为至少是省级及以上党组织才可以制定党内法规，而党的基层组织如党支部也可以制定自己职责范围内的制度。在具体表现形式上，党内法规体现为固定格式的成文文本，党的制度既包括成文的党内法规，也包括不成文的传统、惯例和习惯。二者也存在紧密的联系，从“党内法规制度”和“党内法规制度体系”这样的概念可以看出，党内法规和党内制度都是党的制度建设的重要组成部分。
(四)党内法规与党的政策
我们说的党的政策，主要是指中国共产党在特定历史时期为实现党的任务而制定的行动纲领、指导方针和基本原则。“决定”“意见”是党的政策的一般表现形式。党的政策对内可以直接约束党员，对外也可以约束其他社会主体。例如《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中既对党的组织、机构有要求，也对国家机构、社会团体有要求。“党内法规”与“党的政策”的区别在于：从内容上看，“党的政策”一般是针对宏观的、原则的、方向性的问题作出规定，而“党内法规”侧重于规定行为的具体方面;从运作机制上看，“党的政策”具有较大灵活性，形势发生变化，政策会及时调整，而“党内法规”相对来讲具有较高稳定性，调整和变化遵循严格的法定程序;从表现形式上看，“党的政策”的文本体现为段落式的表达，而“党内法规”则体现为条文条款式的展现。另一方面，“党内法规”与“党的政策”同样是紧密关联的。党内法规的制定要以党的根本性政策为依据，党的具体政策则必须以党章和党内法规为依据。党的政策的执行需要党内法规作为支持，但党内法规反过来也会规约党的具体政策。在党内法规的试行探索阶段，也是党的政策发挥关键作用，并逐步走向成熟和转变为党内法规的阶段。
(五)党内法规与党内规范性文件
党内法规和党内规范性文件都是我们党治国理政的重要工具，但二者也存在显著的差异。首先，二者调整的对象不同。党内法规以调节党内关系、规范党内秩序为主要目的，重点是规范党的性质和宗旨、指导思想和目标任务、党的组织产生及职责、党员的义务权利、党内行为规范等内容;党内规范性文件主要规范党在某个领域、某个方面工作或某个问题的指导思想、基本原则、主要任务和保障措施等。其次，二者的制定主体不同，党内法规的制定至少是省级以上党的组织和机构，而党内规范性文件的制定主体是“党组织”，既包括基层党组织，也包括中央组织。第三，党内法规体现为党章、准则、条例、规则等，行文采取条款形式;党内规范性文件体现为决议、意见等，表现为段落形式。第四，党内法规更具普遍性、规范性、针对性、稳定性，党内规范性文件更具原则性、指导性、灵活性、探索性，但二者也是紧密不可分的。关于党内的同类事项，既可以采取党内法规的形式，也可以采取规范性文件的形式。一些当前制定党内法规条件不成熟的，可以先采取规范性文件的形式，待条件成熟后再上升为党内法规。上位规定采取党内法规形式的，配套制度可以采取规范性文件的形式。“对于我们党执政治国来说，党内法规与规范性文件犹如车之两轮、鸟之双翼，二者相互补充、相辅相成，不可或缺、不可偏废。脱离党内规范性文件来看待党治国理政，难免会盲人摸象、以偏概全”。[24]
党内法规制度建设是中国共产党加强党的建设、全面从严治党的重要内容和基本路径，也是实施依法治国方略和实现依法执政的必然要求和重要保障。党内法规制度建设的目标是到建党一百周年时要形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，同时随着实践发展而不断丰富完善。时代提出的问题为我们的研究提供了广阔的空间。在已有研究基础上，分别从哲学、社会历史和制度等角度，以党内法规研究为牵引，深化政党制度、政党建设、政党与国家关系、政党与社会关系等主题的研究具有重要的理论意义和实践价值。
党内规范性文件的概念、属性、定位·3
[内容提要]党内法规作为管党治党的规矩，是中国共产党制定和实施的有关党自身建设的规范，是应当能够调整且一般只能用以调整党内关系的规范，是对于党员及各级党组织而言具有法律性质但又不同于国家法的规范。党内法规既具有法律属性，又具有政治属性，基于管党治党的需要，其政治属性应当优先于其法律属性。党内法规的法律属性与政治属性之间的关系决定了党内法规不宜被上升为国家法，而更宜固守其与国家法的边界。
[关键词]党内法规 法律属性 政治属性 国家法
正文
自党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)将党内法规明确纳入我国社会主义法治体系以来，党内法规问题引发了国内学术界的热烈探讨，相关的研究进一步展开。这对于中国共产党借助党内法规进一步强化自身建设，实现全面从严治党，乃至全面推进依法治国，无疑都具有重要的促进意义。但另一方面，就目前来看，国内学术界对于党内法规问题的研究仍需进一步深化，包括对党内法规内涵与属性的研究。
一、党内法规概念的演进及其意涵
从党内法规发展的历史来看，党内法规作为指代党内具有法律约束力的规章制度的总称，并不是最近几年才出现的一个概念，而是在经历了一个自身概念演进的过程之后，最终由党的文件确立下来的一个科学范畴，其自身有着特定的意涵。
1.党内法规概念的演进
党内法规的概念是由毛泽东最先提出来的。在1938年10月召开的中共六届六中全会(扩大)上，毛泽东在报告中指出：“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为，必须重申党的纪律：……还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”然而，由于毛泽东本人以及党的权威文献并没有对党内法规的内涵和外延予以清晰地界定，所以在毛泽东提出党内法规概念之后的很长时间内，在党内法规意欲表达的核心意涵上，其他概念较之于党内法规，在使用上更成熟，在接受程度上更高，导致党内法规远未取得“定于一尊”的地位。在此次会议上，刘少奇专门作了关于《党规党法的报告》，但很显然，在报告中，刘少奇并没有使用党内法规的概念，而是用了 “党规和党法”的提法。而邓小平于1962年2月6日在扩大的中央工作会议以及1978年召开的党的十一届三中全会上的讲话中也都用了“党规党法”的概念。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》使用了“党的制度”这样的概念。
1990年7月31日，中共中央专门颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，就党内法规的概念、名称、适用范围、层次、原则以及制定修改的主体与程序等作了明确具体的规定，正式确立了党内法规的重要地位，使“党内法规”实现了从一个习惯性用语向规范性称谓的转变。 作为中国共产党第一部党内法规的“立法法”，该《条例》被认为是党自身制度化与建设党内法治制度进程中的里程碑。1992 年10月，党的十四大修改后的《中国共产党章程》，首次在党的根本大法中确认了“党内法规”这一概念，从而标志着“党内法规”的概念得到党内根本大法党章的正式确认，在党的建设中因而具有党内最高“法定依据”。 2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》发布施行，该《条例》取代《暂行条例》成为党内法规的“立法法”。在此基础上，2014年党的十八届四中全会通过的《决定》，再次以党的重大决定的形式重申并强调了党内法规的概念，从而结束了以往党的文件或学术研究中对党内法规概念之使用相对较为混乱的状况，使“党内法规”的概念在名称上趋于一统。十八届四中全会之后，党的相关文件中基本上都使用了“党内法规”这一的概念。
2.党内法规概念的意涵
应该说，从党内法规这一概念之名称的演进来看，党内法规这一概念经历了一个从最初使用“党内法规”到一度使用“党规党法”“党的制度”等类似概念，再到重新使用“党内法规”，并最终确立这一概念之正统性地位的发展过程。在这一过程中，之所以会选择“党内法规”这一概念并不是偶然的，而是在于“党内法规”有其特定的内涵，其中的每一个字都具有特定的意指。这一概念适应了中国共产党管党治党的需要且很好地解决了党规与国家法之间的关系问题。
(1)党内法规的“党”。在党内法规中，“党”有三个方面的意涵：其一是特指中国共产党。党内规章作为政党政治的组成部分，是任何政党都存在的制度现象，中国共产党有党内法规，民主党派也有其党内法规。但在我国，党一般特指中国共产党，基于此，党内法规一般也特指中国共产党的党内法规，其他民主党派的内部规章尽管对其党员而言也属于法规，但却不属于人们一般意义上所意指的中国共产党党内法规。其二是与党的建设直接相关，以管党治党为目的。即这些法规必须是有关党的建设的法规，既是党用来管党的法规，也是党用来治党的法规，是事关党的建设、党的发展甚至是党的生死存亡的法规，无关乎党的建设的法规不在其列。如国务院出台的大量涉及行政管理的法规，尽管也称为法规，但都不是党内法规。其三是由党制定和实施。党内法规是“由中国共产党制定的，反映党的意志，以党组织和党员的权利和义务为内容，以确认、保护和发展党内关系和党内秩序为目的，以党内约束力保证实施的行为规范体系或行为规范的总称。” 党内法规的制定者和实施者是党以及党的特定机关，只有由党及其特定机关制定并实施的法规才是党内法规，那些并非由党制定和实施的法规或法，也不在党内法规之列。党内法规的“党”表明了党内法规的政治属性，表明党内法规是政治活动的产物，是党管党治党的制度保障。
(2)党内法规的“内”。党内法规的“内”意味着这些法规应当能够调整党内关系且一般只能用以调整党内关系，通常不涉足党外。作为中国共产党的“家法”，就一般意义上来说，党内法规是指由中国共产党各级各类组织制定或认可、反映党的意志和客观规律、规制和调整党内行为和党务关系的各类规范的总称。党内法规并不直接作用于社会事务和国家事务，而是以党内关系为主要规范对象。党内法规的“内”同时意味着其只在党内有法律约束效力，对于党外一般没有约束力。在理论上，除了党内法规之外，还有党外的法或规，如国家法。国家法作为党需要遵行的法律或规矩，也是与党相关的法或规，但国家法并不是党内法规，因为它不止于在党内有约束力。例如，一些国家已经制定而我国将来很有可能也会制定的《政党法》。由于其立法主体是国家而非党，其所调整的对象也已经远远超出了党内关系的范围，所以应属于国家法，而不再属于党内法规。当然，《政党法》作为国家出台的专门规范政党活动的法，也是党必须严格遵守的规矩，但该规矩隶属于国家法的范畴，与党内法规并不在同一规范体系之中。党内法规的“内”决定了它所贯彻的，仍然是一套加强党的建设、巩固党的领导、维护党的团结、增强党的能力，促进党更好兑现其全心全意为人民服务的政治承诺，提升党更好团结人民共同进行中华民族伟大复兴事业力量的政治逻辑。
(3)党内法规的“法”。党内法规的“法”是党内法规这一概念中最为关键和重要的一个字。在法理学上，法是指有约束效力，能够调整人们的行为，发挥约束效能的行为规范，是所有社会行为规范中最权威的规范。党内法规的“法”指明了党内法规的法律性、规范性、权威性与严肃性，即党内法规是党用来管党治党的、有着法律威严与效能的规矩。对于党的各级组织及党员而言，党内法规就是必须严格遵守的法律，是一个合格党员与党组织应当达到的行为底线。国家法作为法律，是全体社会成员的行为底线，而党组织与党员作为有着先进性与代表性要求的组织与成员，其行为底线必须高于一般社会组织与成员，否则将无法体现其先进性与代表性。在行为要求上高于国家法的党内法规就是符合党对党员及各级党组织要求的行为底线。为此，党员及各级党组织必须像对待法律一样严肃认真地对待党内法规，并从思想上将其作为约束自己行为的法。党员如果违反了党内法规，就必须像违反法律而必须要承担特定的法律后果一样，承担相应的党纪责任。这是党内法规作为法所必然具有的要求，也是维护其自身权威，使其在管党治党方面发挥作用的关键。党内法规的“法”宣示了党内法规的法律属性，是党运用法治思维在管党治党方面的制度成果，表明了其与一般性政党制度的不同。
(4)党内法规的“规”。党内法规的“规”表明了党内法规作为法在我国法治体系中的定位，即党内法规是具有法律性质的规矩，是我国社会主义法治体系的组成部分，是我国法治建设必须重视且加强的基本内容之一。正如十八届四中全会《决定》所指出的，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。但另一方面，党内法规又不完全等同于国家法律，其在定位上要下位于国家法律，在效力上则要低于国家法律。因为“法律性质的规定(规矩)”只是表明这些规定具有法律性质，党员以及各级党组织应当将它们作为法律来遵守，但并不意味着这些法规已经达到可以被称为国家法律的程度，它们并不是完全意义上的法律，与国家法律存在着一定差别，属于非国家法的制度体系。就此而言，党内法规的“法规”表明了既其自身的法律属性，表明了其在我国法治体系中的法的定位，又暗示了其与国家法的不同。
综上所述，“党内法规”这一概念包含着如下意涵：党内法规作为一种管党治党的规矩，是中国共产党制定和实施的有关中国共产党自身建设的规范，是应当能够调整党内关系且一般只能用来调整党内关系的规范，是对于党员及各级党组织而言具有法律性质的约束力，但又不同于国家法的规范。党内法规姓“党”不姓“国”，党内法规是党规而非国法。党内法规的“党姓”，决定了其作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，是管党治党的基本依据，是从严治党的制度保障。而党内法规是党规而非国法的意涵则表明，党内法规对于我国法治的保障是通过其发挥管党治党的作用来加以实现的，党内法规通过管党治党，能够使党的活动始终被控制在宪法和法律允许的范围之内，确保其依法执政，可以进一步提高党运用法治思维和法治方式的能力，增强党在处理各种事务中的效率和应变能力，提高其依法治理的能力。
二、党内法规的属性分析
作为“党要管党，从严治党”的制度保障，党内法规之所以能够适应管党治党的需要，其原因在于党内法规既具有法律属性，又具有政治属性，是集合了政治与法律双重属性的党内规矩。法律属性与政治属性共同构成党内法规的基本属性，使党内法规成为一种既具有法律性质而能够对党员及各级党组织发挥法律的作用，又不同于国家法律的规范;成为一种既能够适应我们党管党治党实际需要，又可以被纳入我国社会主义法治体系，从而能够与党领导制定的国家法律保持协调一致的重要规范。
1.党内法规具有法律属性
党内法规作为法规，首先具有法律属性，这是其作为一种党的规矩与党的一般性规矩相比所具有的最大不同。易言之，党内法规同国家法律一样，是法的一种。对于党内法规的法律属性，学界长期以来一直存在不同看法，不少人否认党内法规的法律属性，甚至认为党内法规在名称上不应包含 “法”字，更不宜被称为党内法规。如曾市南就认为，党内法规的提法不妥，原因在于：(1)政党组织不拥有立法权限，不能成为立法的主体;(2)党内条例不具备法规特征，与法规是两种不同的属性。(3)“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系，很容易产生歧义：一方面将法的适用对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。实际上，笔者以为，党内法规是具有无可辩驳之法律属性的，因为在法理上，“判断是否法律规范的一个很重要基准，就在于去判定规范是否对人有约束力。” 这是我们在践行法治过程中所必须要明确的一个重要事实与理念。在现实生活中，“不是由国家制定，但仍然具有约束力的规范是存在的。” 而这些规范尽管不具有国家强制力，不属于国家法的范畴，但也属于法。党内法规尽管不是出自国家立法机关的规范，也不以国家强制力为保障，但作为一种组织规矩，其对于作为其适用对象的党员及和各级党组织而言，具有完全的约束效力。而且对于“党内法规”的提法不仅不会产生歧义，而且能够更加严谨、准确地反映党与法的关系。因为作为管党治党的重要规矩，党内法规在行为的要求上要高于国家法律对于一般公民的行为要求，它是以义务为本位的，需要党员首先主动积极地履行其作为党员的义务。这显然是党作为工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队之必然要求，否则，其将无以体现其先进性与代表性。而党内法规——如前所述——作为具有法律性质的规定，其在定位上是下位于国家法的，党依规治党显然意味着党必须在国家法的框架下开展活动，受国家法的制约，党不能违反国家法。而从逻辑上来说，党依规治党实际上是党依法治国在党的建设方面的必然要求与客观体现。这是因为，在党能够遵守要求上高于国家法且内容上严于国家法的党内法规的情况下，对于行为要求上相对更低且内容上相对更宽的国家法，她不可能去违反或践踏。以此为基点，“党内法规”这一提法不但不容易产生歧义，反而更加巧妙地表明了党作为领导者与国家法之间的关系。
作为一种法，党内法规与国家法一样，都需要具有规范性、指导性和约束力，违反了其规定需要承担相应的后果。与“党规”“党的制度”等其他类似的意指党内法规的名称相比，“党内法规”这一提法显然更凸显了其规范的法律属性，是党运用法治思维在为自己及其成员立规建矩时必然选择和采用的一个更为科学准确的概念。基于党内法规的法律属性，党内法规需要具备并保持其作为法所必须具有的权威，必须在党内得到毫无保留地一致遵循。“党内法规既要坚持马克思主义政党的属性和要求，体现党建的实践经验，又要具有全局性和前瞻性，创立这样一些法规必须考虑很多因素。” 在适用性上，党内法规与国家法一样，具有平等适用性，任何党员及党组织都必须严格遵循，党内不允许存在可以不受党内法规约束的组织和个人。在内容上，党内法规也需要保持必要的稳定性，不能朝令夕改，任意变动，以免失去其作为法所应当具有的严肃性。同时，党内法规的制定和实施需要遵照相应的程序，需要增强规范性与程序性，需要尽可能多地征询党员和各级党组织的意见和建议，做到民主立法、科学立法。
2.党内法规具有政治属性
党内法规作为党内规矩，不仅具有法律属性，更具有鲜明的政治属性，即它是政治的产物，是党出于管党治党需要而制定和实施的具有法律性质的规定，是党保持其先进性和纯洁性的制度要求。党内法规不仅名“法”，更姓“党”，更具有党性。党内法规作为法，需要具有权威且需要被一体遵循。这是其法律属性的重要体现。而党内法规作为要求上更高且内容上更严的治党规范，则是其政治属性的集中体现，是党讲政治、讲党性的必然结果。党内法规具有法律属性，需要遵守法治建设的一般规律，例如：需要保持内容的适当稳定性，需要增强制度的必要权威性，需要尊重并保护党员的权利;但其政治属性则决定了它又必须遵循政治建设的一般规律，需要适应并服务于政治的需要，适应并服务于党的建设的需要。就其法律属性与政治属性的关系而言，党内法规的法律属性从属于其政治属性，并以其政治属性作为存在的前提。这是因为，党内法规本身是政党政治的产物，其存在和发展的前提是管党治党的需要。脱离了政党政治，脱离了管党治党的需要，党内法规便失去了其存在的必要性。以此为基点，党内法规更具有政治属性，且其政治属性优先于其法律属性。
基于党内法规的政治属性，党内法规需要契合党要管党治党的实际需要，必须能够体现党的先进性并有助于保持党的纯洁性，必须始终坚持其“党姓”与党性，始终坚持以相比于一般群众更高的行为标准、更严的内容要求为党员及各级党组织建规立矩。作为具有政治属性且其政治属性要优先于法律属性的党内法规，其制度设计必须正确反映党的建设的规律，科学预测党的建设的未来发展趋势，不断增强制度规范的前瞻性。“坚持制度执行的实用高效性，要按照‘于法周延’、‘于事简便’的原则，注重制度执行的效果。” 同时，基于党内法规的政治属性，其在适用的过程中，应当优先于国家法而对党员适用。因为只有其优先于国家法而得到适用，才能够避免出现以往党员违法犯罪时经常会出现的、以国家法中的惩罚替代党纪处罚的情况，从而可以很好地保障党用来管党治党的、相比于国家法要求更高且规定更严的制度切实得到实施，并以此充分体现中国共产党全面从严治党的决心，突出党的先进性。
三、党内法规不宜上升为国家法
作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规既具有法律属性，又具有政治属性。这是党内法规作为法所特有的制度优势。党内法规的法律属性决定了其与一般政治规矩相比，更加规范，更具权威，更有约束力;而党内法规的政治属性则决定了其属于党规而非国法，其更适合调整党内关系而非党外关系，其更适合用来管党治党而不是用来治国。然而，在学术界，不少人却主张将党内法规上升为国家法。笔者以为，这一建议尽管具有好的初衷，却容易混淆党内法规与国家法的界限，使其调整领域趋向统一，从而改变党内法规的性质，使其丧失自身的制度优势。
现代政党制度是在产生宪法、实施宪政过程中形成的。实行政党政治，是民主与法治的要求。而政党是理性的产物。作为理性产物的政党为了实现自身的政治目的，必须要加强自身建设，并为此而需要建立健全相应的内部制度。党内法规就是政党需要建立健全的基本制度，是管理政党、治理政党的首要规矩。党内法规在全面从严治党中居于核心、关键的地位。为此，需要关注并有意识地强化党内法规在我国社会主义法治体系中的地位与作用。然而，关注并强化党内法规在我国社会主义法治体系中的地位与作用，并不意味着党内法规有上升为国家法的必要性，更不意味着党内法规有上升为国家法的可行性。从理论上来说，党内法规上升为国家法会削弱其作为制度所具有的政治属性，而相应地增强其作为制度所具有的规范性、权威性与强制性，但也会带来一些不良效应。原因在于，这种转变会使党内法规的调整领域由党内扩展至党外，使国家法直接介入其本不宜直接介入的党内关系领域，使二者的调整范围逐渐趋同。而这显然会改变党内法规姓“党”的事实。笔者以为，党内法规之所以是党内法规，一方面在于其具有法律属性，在于其对于党员及各级党组织具有类似于国家法的权威与约束力，但另一方面则在于其具有政治属性，在于其姓“党”，在于其能够坚持党的宗旨，能够以其自身更高的行为标准与更严的内容要求帮助党保持工人阶级先锋队并同时也是中国人民和中华民族先锋队的党性。而一旦上升为国家法，它就很容易失去其“党”姓，使党内法规开始姓“国”而不再姓“党”，使其在规矩的标准上等同于国家法的标准，在对党员及各级党组织的要求上降格至国家法对于一般公民与社会组织要求的层面上，从而最终失去其作为党内法规所应当具有的党性，不利于体现党的先进性和保持党的纯洁性，使其丧失自身在管党治党方面相较于国家法而言的制度优势。就此而言，党内法规不宜上升为国家法，而更宜作为一种不同于国家法的法治现象而存在。
值得指出的是，不少学者主张将党内法规上升为国家法，实际上是混同了党内法规与党的政策之间的关系。党的政策作为党治国理政的主张，无论在理论上，还是从国家管理与社会治理实际需要的角度看，都可以甚至应当被上升为国家法，因为政策本身就是法律的前导;而党内法规则不同，党内法规作为党管党治党的规矩，其适用范围要狭窄很多，更适宜在调整党内关系上发挥作用。党内法规、党的政策与国家法律之间的关系及运作机理是不同的。对此，我们必须保持清醒的认识，切忌将党内法规混同于党的政策，并切忌基于党的政策可以上升为国家法的原理而做出党内法规也应当上升为国家法的推论。
四、结束语
全面从严治党永远在路上，而全面强化党自身的建设也只有进行时。这就决定了党内法规存在与完善的必要性与必然性。党内法规作为党加强自身建设的制度保障，是在“党要管党，从严治党”的现实需求中形成，并在依法治国的宏观背景下逐步发展和壮大起来的，也必将随着党管党治党的需要以及依法治国的更深层次需求而逐步得到健全和完善。党内法规作为管党治党的制度规范既具有法律属性又具有政治属性，且其政治属性优先于法律属性。这就决定了党内法规作为一种制度与党的其他制度以及与国家法的不同。这种不同是党内法规作为一种制度或法所特有的优势。党内法规与国家法的不同使得党内法规不宜被上升为国家法，而应当尽可能地固守自己的疆界，与国家法相互支持、相互配合，并共同作为我国社会主义法治体系的组成部分而在国家治理中发挥作用。这是全面推进依法治国战略的内在需要，也是贯彻落实全面从严治党战略，加强党的建设的必然选择。